Vier Krisen, vier Reformen: Wie Deutschland sich in der Vergangenheit immer wieder neu erfand

Im Laufe ihrer Geschichte stand die Bundesrepublik mehrmals vor existenziellen, wirtschaftlichen Herausforderungen. Jedes Mal musste sie sich ein stückweit neu erfinden. Es gab Phasen, da erzwang die Weltpolitik diesen Wandel, etwa in den 70er-Jahren im Zuge der Ölkrise. Gleichzeitig war die Not zur Reform auch hausgemachten Versäumnissen geschuldet, die durch zunächst unpopuläre Maßnahmen wie die Agenda 2010 an der Wurzel gepackt werden mussten.

Für diesen Text haben wir mit vier Wirtschaftsexperten gesprochen. Sie erklären, wie Deutschland immer wieder auf historische Krisen reagierte – nicht immer fehlerfrei, aber oft entschlossen. Was machte diese Reformen erfolgreich?

Die Währungsreform und Preisfreigabe 1948

Im Frühjahr 1948 floriert in Deutschland vor allem der Schwarzhandel. Die Reichsmark hat weder Kaufkraft noch Vertrauen. Die Bewirtschaftung mit Bezugsscheinen und Lebensmittelkarten funktioniert nur als staatliches Zwangssystem. Die Mangelwirtschaft steht nahezu still. „Das Problem der Zeit zwischen 1945 und 1948 war, dass es keine funktionierenden Märkte gab", sagt Werner Plumpe, Wirtschaftshistoriker und emeritierter Professor der Goethe-Universität Frankfurt. Die Preise sind vorgeschrieben, steuern somit keinen Warenverkehr. Die Verbraucher weichen auf den Schwarzmarkt aus. Wer besitzt, profitiert. Wer nichts hat, bleibt chancenlos. „Das war für alle sehr unbefriedigend, weil man nicht sicherstellen konnte, dass die Versorgung gewährleistet war. Die Neigung zur Schlitzohrigkeit hat sich durchgesetzt: Wer pfiffig war, wer sich Dinge verschaffen konnte, war in einer vorteilhaften Situation. Die Ehrlichen waren die Gelackmeierten."

Dass es Deutschland gelang, sich überhaupt aus dieser Situation zu befreien, sei erstaunlich gewesen, sagt der Frankfurter Historiker. Im Zentrum stehen zwei parallele Reformen in einem Fenster von nur wenigen Tagen — die eine militärisch angeordnet, die andere politisch erkämpft.

Die drei westlichen Besatzungsmächte verkünden am 18. Juni 1948 die Währungsreform. Ab dem 21. Juni ist die Deutsche Mark gesetzliches Zahlungsmittel in den Westzonen. Jeder Erwachsene erhält zunächst 40 Mark „Kopfgeld", später weitere 20 DM.

Am Sonntag, dem 20. Juni 1948, tritt Ludwig Erhard ans Mikrofon von Radio Frankfurt und verkündet die weitgehende Freigabe der Preise und die Aufhebung der staatlichen Bewirtschaftung. Der 51-Jährige leitet damals die Verwaltung für Wirtschaft der Bizone, also des vereinigten Wirtschaftsgebiets der US-amerikanischen und britischen Besatzungszone.

„Man konnte davon ausgehen, dass bei einer Freigabe der Preise die Unternehmen ihre Produktion möglichst schnell ausweiten, um bei steigenden Preisen ein gutes Geschäft zu machen. Die Preise wurden allerdings nicht für alle Güter freigegeben, zunächst nur für die Konsumgüter." Und so füllen sich in den kommenden Tagen die Schaufenster.

Das Resümee des Wirtschaftshistorikers: „Ludwig Erhard war in vielerlei Hinsicht ein Glücksfall. Die Liberalisierung der Konsumgütermärkte, Erhard kam ja aus dieser Tradition, war ein kluger Schritt, um sehr schnell sichtbare Erfolge zu erzielen, aber nicht ohne Risiko."

Denn die Preisfreigabe kurbelt die Inflation an. „Bis in den Herbst 1948 hinein stiegen die Preise rasant an. Es kam noch vor der Gründung der Bundesrepublik zum einzigen Generalstreik in der Nachkriegszeit – die Gewerkschaften hatten dazu aufgerufen, weil die Löhne, die ebenfalls noch nicht freigegeben waren, mit der Preisentwicklung nicht mithielten." Die Regierung bekommt Druck – von den Gewerkschaften und den Alliierten, die vor sozialen Unruhen warnen. „Aber trotz aller Kritik blieb Erhard dabei, vor allem auf liberale Märkte zu setzen; eine Rückkehr zur staatlich gesteuerten Güterverteilung kam jedenfalls im Konsumgüterbereich nicht in Frage."

Entscheidend damals laut Plumpe: Die begleitende Steuerpolitik. „Einen starken Kapitalmarkt gab es nicht. Unternehmen konnten die notwendigen Investitionen nur finanzieren, wenn die erzielten Gewinne direkt wieder investiert wurden." Hierzu nutzte die junge Bundesrepublik vor allem die Steuerpolitik; eine sehr großzügige Abschreibungspolitik befeuerte die Selbstfinanzierung vieler Unternehmen. „Es war vor allem die degressive Abschreibung, die zu Anfang sehr hoch angesetzt wurde. Das begünstigte große Teile der Industrie: Wohnungsbau, Schiffbau, verarbeitendes Gewerbe und andere Bereiche. Wo das nicht möglich war, griff man auch auf direkte Steuerungsmaßnehmen zurück, etwa im Bereich der Schwerindustrie. Der Grundansatz aber wurde dadurch nicht in Frage gestellt.”

Liberalisierung der Außenwirtschaft in den 1950er- und 1960er-Jahren

Ein deutscher Kaufmann, der 1952 amerikanische Nähmaschinen einführen will, kommt an einer Behörde nicht vorbei: der Devisenstelle. Ohne deren Genehmigung bekommt er keine Dollar. Und ohne Dollar keine Ware, die er quer über den Atlantik importieren könnte. Bei Konsumgütern winkt die Devisenstelle meist ab. Das ist die Lage des deutschen Außenhandels in den frühen 1950er-Jahre. Zwar kommt der Binnenmarkt zunehmend in Gang, vom Weltmarkt bleibt Deutschland aber zunächst weiter abgekoppelt.

„Ich tue mich in dieser frühen Phase immer schwer damit, von einer Marktwirtschaft zu sprechen", sagt Jan-Otmar Hesse, Professor für Wirtschafts- und Sozialgeschichte an der Universität Bayreuth. „Denn für eine richtige Marktwirtschaft bräuchte es einen freien Außenhandel – und der war zu diesem Zeitpunkt eben alles andere als frei."

Die Liberalisierung der Außenwirtschaft gelingt in mehreren Schritten. „Wenn man genau hinschaut, sieht man in den fünfziger Jahren viele Beschränkungen. Für viele Produkte gibt es strenge Kontingente", sagt Hesse. Ein Beispiel sei die Landwirtschaft, die weiterhin „hochgradig protektionistisch" gewesen sei. „Es durften nur so und so viele Tonnen Weizen eingeführt werden, um die heimische Landwirtschaft zu schützen. Über Zollgesetze wurden Einfuhrkontingente verhängt. Die erste Aufgabe von Erhards Außenhandelsliberalisierung ist es deshalb, die Kontingente abzuschaffen."

Hesse konstatiert: „Das größte Glück der Bundesrepublik in den 50er Jahren war, dass das Land von den USA sehr schnell in die internationalen Organisationen eingebunden wurde. Die wichtigste ist das Welthandelsabkommen, das GATT." Die Vertreter der Bundesrepublik setzen sich in den Gremien für die Liberalisierung ein. „Die Regierung wusste sehr genau: Ohne liberalisierten Markt bekommen wir keinen Aufschwung hin. Schon vorher war Deutschland sehr viel stärker exportabhängig als andere Länder", sagt Hesse.
 

Deutsche Unternehmen werden regelrecht auf die Weltmärkte gedrängt. Exportierte Waren sind von der Inlands-Umsatzsteuer befreit, GATT-Zugeständnisse senken die Zölle im Ausland. Der Staat sichert Exportgeschäfte über Bürgschaften ab.

„Weniger bekannt, aber absolut zentral war die Europäische Zahlungsunion, die 1950 gegründet wurde", sagt Hesse. Der westeuropäische Handel steckt in einer chronischen Dollarlücke: Alle Länder brauchen US-Waren, exportieren aber zu wenig in die USA. „Praktisch war es so: Wenn man Güter aus den USA kaufen wollte, bekam man die Dollar nicht einfach von einer Bank, sondern musste einen Antrag bei der Devisenstelle stellen." Und weil alle Länder Dollar für den Wiederaufbau brauchten, drohte der Handel in Europa zusammenzubrechen, sagt Hesse. Die Zahlungsunion sei „eigentlich einfach ein Clearing-System" gewesen: „Um nicht jeden einzelnen Dollar abrechnen zu müssen, sondern nur am Ende einer Periode. Dadurch ist die nötige Dollarmenge sehr stark reduziert worden. Und das hat dazu beigetragen, dass die Arbeitsteilung in Europa sehr schnell wieder eingerichtet wurde."

Die neuen Rahmenbedingungen spielen Deutschland volkswirtschaftlich in die Hände: Sie ermöglichen die Nutzung komparativer Kostenvorteile, sagt der Bayreuther Wirtschaftswissenschaftler. Am größten sei der Nutzen des Handels, „wenn jedes Land die Güter herstellt, die es am einfachsten produzieren kann und die Überschüsse untereinander getauscht werden”. Der Erfolg dieses Prinzips spielt der noch jungen Bundesrepublik dann auch ganz messbar in die Karten: Der Außenhandel wächst in den 1950er-Jahren um mehr als 20 Prozent jährlich – und damit noch mal deutlich schneller als das BIP, das in jener Zeit zwischen 10 und 12 Prozent zulegt.

Die deutsche Antwort auf die Ölkrise in den 70er-Jahren

Am 6. Oktober 1973 beginnt der Jom-Kippur-Krieg: Eine Koalition arabischer Staaten unter Führung von Ägypten und Syrien greift Israel an. Die USA und mehrere westeuropäische Staaten unterstützten Israel militärisch und politisch. Die arabischen Förderländer werten das als Parteinahme des Westens. Als Reaktion beschließen die arabischen Erdölstaaten der OAPEC/OPEC ein Ölembargo gegen Staaten, die Israel unterstützten, sowie eine schrittweise Drosselung der Fördermengen. Der Effekt: Der Ölpreis verdreifacht sich innerhalb weniger Wochen.

Für eine deutsche Volkswirtschaft, die ihren Energiebedarf zu über 55 Prozent aus Erdöl deckt, ist das ein massiver Angebotsschock. Die sozialliberale Bundesregierung reagiert zunächst mit klassisch keynesianischen Instrumenten – Fahrverbote, Konjunkturprogramme und Globalsteuerung. „Ein Konjunkturprogramm hilft in einer solchen Situation nicht“, sagt der Ökonom Stefan Kooths, Konjunkturchef am Kieler Institut für Weltwirtschaft (IfW). „Hier kommt es über Nacht zu einer Angebotsbeschränkung. Wenn der Staat in dieser Situation nachfrageseitig expansiv reagiert – über Fiskal- und Nachfragepolitik –, dann wird der Preiseffekt, die Verteuerung, nur noch größer.“ Die deutsche Inflation erreicht mit rund 7 Prozent ihren bisherigen Höhepunkt.

Die Bundesregierung verabschiedet am 9. November 1973 das Energiesicherungsgesetz (EnSiG). Auf dessen Grundlage verordnet sie vier autofreie Sonntage, parallel wird ein Tempolimit von 100 km/h auf Autobahnen und 80 km/h auf Landstraßen für sechs Monate eingeführt. „Der autofreie Sonntag war reine Symbolpolitik, um Bewusstsein zu schaffen – aber im Grunde lächerlich: Wenn die Leute an der Zapfsäule viel tiefer in die Tasche greifen müssen, brauchen Sie keine zusätzlichen Maßnahmen, die zur Sparsamkeit anregen“, sagt Kooths.

Die erste Antwort auf die Ölkrise, die interventionistische Reaktion, scheitert. Dahinter steht die damalige Lehrmeinung, dass Inflation und Arbeitslosigkeit in einem umgekehrten Verhältnis stehen, beschrieben durch die sogenannte Phillipskurve. „Das war so oder so konzeptionell falsch", sagt Kooths. „Die Ölkrise hat die Erkenntnis beschleunigt, dass eine Veränderung der wirtschaftspolitischen Konzeption erforderlich war, weil plötzlich Inflation und Arbeitslosigkeit anzogen." Ein solches Szenario, das nach dem keynesianischen Paradigma gar nicht hätte eintreten können, hat vor Augen geführt, dass die Instrumente der Nachfragepolitik stumpf waren.

Was folgt, ist einer der wichtigsten wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel der Nachkriegszeit, nämlich von der Nachfragesteuerung zu einer stärker angebotsorientierten Politik. Der Kontext dieser Weichenstellung wird oft übersehen. Im August 1971 kündigten die USA die Gold-Konvertibilität des Dollar auf. Das Bretton-Woods-System, das den Dollar über eine feste Parität direkt an Gold gebunden hatte, bricht zusammen. „Die Welt fand sich von einem Tag auf den anderen in einem reinen Papiergeldstandard wieder", so Kooths. „Eine Notenbank, die im Zweifel nicht mehr ausgegebenes Geld in Gold umtauschen muss, ist technisch nicht mehr begrenzt in ihrer Geldschöpfungskapazität." Die Notenbanken irrlichtern in einer Übergangsphase, in der erst klar werden muss, wonach man sich richtet. „Die Deutschen waren die ersten, die erkannt haben: Das machen wir über eine unabhängige Notenbank."

So wird die Bundesbank zum Anker in der Krise. Anders als Frankreich, Italien oder das Vereinigte Königreich reagiert die Bundesbank auf den Preisschock nicht mit expansiver, sondern mit restriktiver Geldpolitik. „Relativ zu anderen Ländern haben die Deutschen am stärksten über die Geldpolitik dagegengehalten", würdigt Kooths. „Das hat auch damit zu tun, dass der Bundesbank das unabhängige Mandat der Geldwertstabilität übertragen war." Die Notenbank sei „nur dafür zuständig" gewesen. „Das war das Role Model für die neue Geldpolitik, nämlich die Notenbanken in die Unabhängigkeit zu entlassen mit einem eng umrissenen Mandat der Geldwertstabilität."

Der Paradigmenwechsel vollzieht sich schrittweise. Der Sachverständigenrat (SVR) drängt seit seinem Jahresgutachten 1974/75 auf einen „Stabilitätsvorrang“ und relativiert die keynesianische Fiskalsteuerung. Die operativen Konsequenzen (Haushaltskonsolidierung, Zurückhaltung bei Nachfragestimuli, angebotsorientierte Steuerpolitik) prägen die folgende Politik. Die Bundesbank-Doktrin wurde zur Blaupause der EZB-Konstruktion Ende der 90er-Jahre. und das ordoliberale Preisstabilitätsdenken prägt bis heute die deutsch-europäischen Debatten über Geldpolitik, Fiskalregeln und Staatsfinanzen. Das ordoliberale Preisstabilitätsdenken dominiert die europäischen Debatten über Geldpolitik und Fiskalregeln – auch wenn die praktische Umsetzung in Krisen immer wieder flexibilisiert wurde.

Hartz IV und die Agenda 2010

Am 14. März 2003 tritt Gerhard Schröder ans Bundestagspult und kündigt an, was nicht wenige in der SPD bis heute für ideologischen Verrat halten: Die Agenda 2010. Das Reformprogramm sieht deutliche Kürzungen staatlicher Leistungen vor, mehr Eigenverantwortung und einen Umbau des Sozialsystems. Es ist die Rede, die die Partei zu zerreißen droht. Aber die Lage duldete keinen längeren Aufschub. Deutschland war der „kranke Mann Europas“ (The Economist). Die Arbeitslosenzahl liegt 2003 bei 4,38 Millionen, eine Quote von rund 10 Prozent. Das BIP-Wachstum schwächelt bei 0,6 Prozent pro Jahr.

„Das Schlagwort vom Fördern und Fordern fasst die damalige Politik gut zusammen", sagt Michael Burda, Ökonom an der Humboldt-Universität Berlin. „Wenn sich überhaupt etwas mit Sicherheit in der Ökonomie sagen lässt, dann das: Es gibt immer eine Angebotsseite. Man braucht die Bereitschaft der Menschen, Dinge zu tun." Diese Bereitschaft hänge auch mit Rückfalloptionen zusammen, also Sozialleistungen. „Hartz IV hat diese deutlich geschwächt, die Menschen hatten keine Alternative." Vor den Reformen wurde das Arbeitslosengeld bis zu 32 Monate für ältere Arbeitnehmer gezahlt, bei 60 Prozent des vorigen Nettoeinkommens. Danach griff die Arbeitslosenhilfe von 53 Prozent des ehemaligen Gehalts – und zwar unbegrenzt. „Es gab somit die Möglichkeit, vorzeitig in Rente zu gehen, auf Kosten der Arbeitslosigkeit", sagt Burda.

Die Vorlagen zu Schröders Reform stammen aus der Kommission unter VW-Personalvorstand Peter Hartz. Umgesetzt werden sie in vier Gesetzen: Hartz I führt 2003 Personal-Service-Agenturen und Zeitarbeit ein. „Die Novelle zur Arbeitnehmerüberlassung hat dazu geführt, dass sehr viele Menschen über Zeitarbeit vermittelt wurden", erinnert sich Burda. Hartz II erlaubt Minijobs bis 400 Euro und Ich-AGs. Hartz III baut die Bundesanstalt für Arbeit zur kundenorientierteren Bundesagentur um. Hartz IV legt Arbeitslosen- und Sozialhilfe zusammen.

Zunächst hat die Reform einen paradoxen Effekt: Die Arbeitslosenzahl steigt 2005 sprunghaft, weil erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger nun mitgezählt werden. In den Folgejahren aber sinkt sie deutlich. Die Langzeitarbeitslosigkeit geht zwischen 2005 und 2010 von 1,7 Millionen auf 900.000 zurück und halbiert sich damit beinahe.

„Hartz I bis IV haben erfolgreich bestimmte Eckpunkte abgehakt: Dazu zählte die Arbeitsbereitschaft der Langzeitarbeitslosen, die erhöht wurde, und überhaupt die Möglichkeit, diese Menschen zu beschäftigen – etwa über die Vermittlung durch Arbeitsagenturen", sagt Burda. Sein Resümee: „Hartz IV war ein ziemlich grobschlächtiger Eingriff, den man eigentlich schon viel früher hätte machen müssen."

Die Reform kassiert bekanntermaßen massive Kritik. Die Zahl der Niedriglöhner steigt von rund 5,5 Millionen (1998) auf über 8 Millionen (2013), der Gini-Koeffizient der Nettoeinkommen von 0,26 auf 0,29. Die Hartz-Reformen gelten als eines der umstrittensten sozialpolitischen Reformwerke der Bundesrepublik. Aber auch als eines der effektivsten. Der „kranke Mann Europas“ kann genesen und findet zu alter-neuer Stärke zurück.

Fazit: Was wir aus der Vergangenheit lernen können

Was können wir uns für die Herausforderungen der Gegenwart abschauen? Der Wirtschaftshistoriker Jan-Otmar Hesse pocht auf den internationalen Handel: „Was wirklich stets die Voraussetzung zur Überwindung wirtschaftlicher Krisen in Deutschland war: eine stabile weltwirtschaftliche Arbeitsteilung und Handelsfreiheit. Ich bin zutiefst überzeugt, dass das notwendig ist. Unsere Volkswirtschaft ist stärker als andere auf internationalen Handel angewiesen. Die Stärken der deutschen Wirtschaft können nur in Erscheinung treten, wenn der Außenhandel möglich und kostengünstig ist. Daher: Je mehr Außenhandel, desto besser."

Der Berliner Ökonom Michael Burda mahnt: „Es braucht in Deutschland eine neue Dynamik der Neugründungen. Man redet zwar davon, aber diese Möglichkeit, neue Felder zu aktivieren und neue Unternehmen zu gründen, wo die alten zu starr sind, wird viel zu wenig genutzt. Ordnungspolitisch sollte man nicht vorschreiben, was Unternehmen zu tun haben. Der Markt sollte dies entscheiden.“ Auch die europäische Lösung müsse Wachstum sein, wie es gegenwärtig Spanien, Griechenland und Portugal vorzeigten. „Man muss auf von Innovation getriebenes Wachstum setzen, wie es die Chinesen und Amerikaner machen – nur menschlicher, mit einem ordentlichen Beitrag zum Klimaschutz."

Stefan Kooths vom Kieler IfW sagt: „Die Voraussetzung für eine kluge Wirtschaftspolitik ist die richtige Problemdiagnose.” Und: „Einfach nur die Symptome zu überkleistern, geht nicht. Wenn ich ein Strukturproblem habe und darauf mit staatlichen Maßnahmen reagiere, die die Nachfrage aufrechterhalten, ist das immer der Weg in die Sackgasse."

Vier Reformen, vier Jahrzehnte, ein Muster: In allen vier Fällen haben bundesdeutsche Regierungen nicht die Symptome behandelt, sondern an den Ursachen gearbeitet. Viele der Entscheidungen waren zunächst unpopulär – und somit nur möglich, weil die jeweils verantwortlichen Politiker den Mut an den Tag legten, genau das in Kauf zu nehmen.